关于对养老保险制度深度改革中显现问题的认识和创议
发布人:秦茗  发布时间:2017-04-13   浏览次数:15



论文摘要:

目前,养老保险改革正在深入进行,面临的许多问题正等待着我们去解决。为此,我想就养老保险深度改革显现的一些重要问题,谈些认识和思考。同时,也提出两点改革创议,即“灵活领取养老金”和“渐退”政策建议,以供参考。

Currently china is deepening the reform of pension system and many problems we faced are to be resolved. This paper is to discuss about some important problems existed in the process of deepening reform of the pension insurance. Finally it makes two suggestions of “flexible pension” and “waning” policy recommendations for reference.

    关键词:“延退”、“费率”、“缴费”、“激励”、“减压”

上世纪九十年代以来,我国养老保险制度经历了多次改革,每次改革解决了部分问题,同时又出现了新的问题,但是随着每次改革的深入,养老保险制度都会更趋完善。近年,养老保险制度的每每改革动作也都深为国人关注,社会舆论一浪高过一浪。我认为这更是好事,一方面说明养老保险改革是事关亿万公众利益的大事,另方面又只有大家都来关心参与,养老保险改革才能真正体现其公开透明的本质,改革也才能向着正确的方向迈进。在此,我想就养老保险深度改革中显现的一些重要问题,谈些认识和思考,同时也提出几点改革创议,以供参考。

1关于“延退”问题

中国的退休年龄在全世界各国中,可算是属于最低行列,并且几十年不变,这确实有问题,因此现提“延退”,不管是否有多少人反对,都应根据情况的变化和实际需要应对。可以说“延退”已是大势所趋,问题是如何“延退”?退休年龄延至65岁,这是多数国家的选择,并且男女同龄退休也是国际共同潮流。我国法定退休年龄不仅低,而且男女之差又是十分明显,我们应该通过此次改革,一并解决这个问题。民意必须考虑,但不能陷入民粹主义。依据我国的情况,由于女性的退休年龄更低,是否应先从女性开始,将女性从50岁(55岁)先调之男性现有60岁退休的规定线上,然后再男女同步调升。当然,男女一起调升更好,女性调快些,逐步赶上男性退休年龄,最后都是在65岁退休也是选项之一。笔者赞同“延退”应有弹性、有区别,渐进调升是个原则,一年调升几个月这是国际通常做法,但进度有差别,从我国实际情况来看,男20年(一年延3个月)女30年(一年延6个月)完成到65岁退休的调升速度是合适的,也就是在2036年和2046年分别完成男女退休年龄的“延退”调整,过快或过慢都违背事物发展规律和实际效率的发挥。应该大大方方的承认“延退”即调升退休年龄,从根本上说,就是为了应对人口老龄化且寿命延长和缓解养老保险基金的压力。由于“延退”一方面能延长了参保人缴费期限,从而增加基金收入,另一方面又能延后了养老金的支付,减轻了基金支出的压力,这是一举两得的好事。同时这一举措对人力资源充分利用也具有意义。当然,“延退”对就业会有影响,这点上应展开充分研究,如何既能做到“延退”,同时又能对就业减少负面影响。

    2、关于费率问题

中央经济工作会议提出,要从加强供给侧结构改革出发,减轻企业的负担,降低养老保险费已成必然。目前,我国的养老保险费率之高,已可居世界前列,几乎要占到企业人工成本的四成。但要问为什么会这么高,问题的答案是明显的。养老保险制度建立之初,参保的老人并没真正的缴费,而是将“工龄视同缴费”,因此制度一建立就是先天不足。以后又没采取措施,将这一改革和转制成本补上,只能将费率定得高高的,用后来参保者的缴费和少量财政补贴来勉强维持制度运行,但此举已使原先的混合制(统帐结合)中个人账户完全变成空账,从而彻底变成了现收现付制,养老金的支出也只能依靠高费率来维持。所有这一切都说明形成高费率的根本原因,是转制成本所留下的历史欠账,没有偿还其缺口也没有被填补。所以现在要降费率,当然也得从源头解决,即由造成这笔巨大缺口的主要责任人承担欠账归还。当年没有预留而是把这笔养老费用都归入国库和扩大再生产,所以国有资产本身包含了养老费用,用国家财政和部分国有资产的转移,补充养老保险基金的不足名正言顺。因此,现在要谈降低费率,其同时国有资产和国家财政也应同步将欠账还上,即使逐步分期归还也可以,否则难谈降低费率。

此外,现在我们看到的养老保险费率,应该说只是名义费率,实际费率并没有那么高。多年来许多企业为减轻生产成本,要么不缴要么按最低标准缴,导致现有的费率虚高,实际费率要低的多(据称只有实际费率的一半左右)。这种情况不仅造成企业间的不公平,而且也侵害了参保人的权益,正是这种情况的延续,也造成了费率高替代率低的怪象。因此,我们在寻求降低费率的同时,一定要严肃法纪,彻底清查。。

缴纳养老保险费用,是由《社会保险法》决定的,它的强制性是所有单位和个人必须按规定足额缴纳保险费。但是目前情况已无法纪可言,随意对待费率规定已成顽症,严重影响到养老保险基金的收支平衡。所以降低费率的同时,需要重申缴费的法律责任,消除名义费率的怪圈,使养老保险的费率货真价实而不至虚高。也就是说“除虚务实”是正道。与此同时,降低养老金费率必须要谨慎操作,面对老龄化迅猛的发展,还要面对养老金水平的不断提高,不考虑后果的降低费率,将要造成养老保险基金的破产。如果能在全国范围内早日实现基础养老金的统筹,将能缓解养老保险费率降低所带来的冲击。

    3、关于缴费问题

按时足额缴纳养老保险费,是保证养老保险制度得以正常运行的前提条件,但我国养老保险在这一重要环节上问题不少,应该说执行不严,法治不强具有普遍性,有的政策规定还严重脱离实际,尤其表现在最低缴费工资和最低缴费年限的规定上。

养老保险的缴费,个人是以实际所得乘以法定费率,单位则是以实际工资总额乘以法定费率,这应该是普遍清楚的。但不少地方在执行中对缴费工资的确定很是随意,虽然已有60%的下限规定,但为了迎合小部分企业要少缴费的愿望,任意降低缴费工资总额,例如不少企业把最低工资标准作为最低缴费工资就是一例,这就不能不严重影响到养老保险基金的收入。其次,缴费基数也不能严格执行,甚至其明细被肆意篡改,目的就是为了少缴费。养老保险的缴费基数有其法定的严肃性,是由中央统一规定,地方无权作出更改,现在缴费基数的明细规定有些糊涂账。我们不能小看缴费基数的内涵,这实际是牵涉到养老保险资金能否真正到位的大问题,应该趁此次深化改革予以规范。

此外,最低缴费年限问题的解决,也不能再拖了,现在既然有共识,那就应见之于行动。中国养老保险最低缴费15年的规定,不仅世界少见,而且非常不公平不合理。按照建立养老保险的初衷,人在所有劳动期间都要缴费,但这种理念在中国没有被强调。现在国人的平均预期寿命早已超过75岁,接近并已达到80岁的地方更不在少数,所以享受养老金的时间超过最低缴费期限的早已成为既成事实,尤其是女性方面表现的更为突出,如此下去要想让养老保险基金不亏也难。最为可怕是只缴15年费已被许多人变成定规,缴完就不继续缴了,我们的制度不能听之任之,应有必要措施,必须让这些人明白,只缴最低缴费年限,将会带来多大的损失。缴费年限短而享受时间长的倒挂现象,不能再继续下去了,必须通过延长最低缴费年限予以改正。

最后还要补充一句,养老保险缴费还有着国民收入再分配的意义,制度内人员互济是养老保险制度的一大特点,缴费多少与获得多少养老金不能划等号,不过多缴费后养老金水平总会相对高些。这也是对缴费多作贡献,不仅仅对制度整体有益,对自己来说也有好处。总之,养老保险基金出现收不抵支,问题是多方面的,应该综合处置,其中提高和规划缴费基数,延长最低缴费年限是两个不可忽视的重要方面。

    4、关于激励问题

任何一项制度,都需要激励机制辅之,才能增进制度本身的生命力延续。我国养老保险制度由于一直没把“激励”放在核心地位,因此制度虽经改善,但前进的动力仍显不足。当然,这些年对养老保险激励功能培育的认识有所提高,出台了一些激励措施,如提倡多缴多得、长缴多得等等,并取得实际效果,但应该承认还不是深入人心,激励力度也显得疲软。虽然在对参保者个人的激励方面有一定进展,但对企业的激励措施仍极其缺乏。为什么这么多企业都在想方设法少缴甚至弄虚作假,原因很多但缺乏激励措施应是原因之一。我们的制度不仅要在提高收益率、透明度上动脑筋,更要在灵活应对增加激励功能上下功夫。比如年轻人感到缴费吃亏,高收入人群感到缴费意义不大等问题上,提高他们的认识是一方面,更重要的是要通过激励功能的完善,使他们亲身感受到参加养老保险以及按时足额缴纳保险费的实际好处。

上述的多缴多得,长缴多得的激励主张,必须大力宣传以致深入人心,并把精髓贯穿于制度始终,只有这样才能避免一些人只按最低缴费年限缴费,才能减少一些企业偷逃缴费现象的发生,换言之只有通过利益的驱动,才能提高大家的缴费积极性。对待企业的缴费也应有激励促进,如对多年一直坚持按时足额缴费的诚信企业,就应在缴费上有一些激励措施,甚至可给与一些缴费优惠。当然,奖惩必须同时实施,恩威并举更有利于激励功效的发挥。

    5、关于减压问题

现在企业因养老保险费率过高而有压力,同时基本养老保险的收支失衡,对基金的压力也很大。一个要少缴,一个要增收,两者似乎水火不容矛盾尖锐,如何解开这道难题,并且还能可持续,难度不小,必须另辟蹊径。看来最佳的办法,就是发展好第三支柱,并且强调发挥好个人的作用,重点发展政府推动下的个人储蓄性养老保险。补充养老保险的发展,对减轻基本养老保险的压力作用明显,尤其是第二支柱,,但就以企业年金为例,并不能为企业减压,反而要增加企业成本,因此第三支柱就成了最优选择。个人储蓄性养老保险在我国的发展,不能说是空白,但应该说基本是一块未开垦的处女地,由于政府既没政策又没措施,所以发展迟缓。其实,个人储蓄性养老保险主要是发挥个人的积极性,他并不会增加企业的负担,反而有降低企业费率和基本养老保险压力的作用。问题还在于政府的鼓励,社会的推动。就以政府支持推动的个人储蓄性养老保险发展而言,关键是税收减免和利率优惠,做到这两点,政府出面组织推动,相信个人储蓄性养老保险就能迅速发展,就能真正成为人们养老的第三支柱。综上所述,发展好个人储蓄性补充养老保险,应是减轻企业和基本养老保险压力的有效途径,我们在开展养老保险深度改革中,必须把发展第三支柱也作为重要内容,不是口头而是行动,政府在其中应发挥着至关重要的推手作用。

【注】这里讲的主要是指政府推动的个人储蓄性养老补充保险,与商业补充养老保险有别,建议与邮政储蓄结合开展。邮政是国有企业,其信用度等上有其优势。

  

下面再就结合养老保险改革提出两点政策创议,供有关部门参考:

(1)推荐“灵活领取养老金”的政策建议

    现实情况是,只要达到退休年龄,就能领取应有的养老金,即使你不想领也要领,这就是说个人缺乏选择余地,实际上养老金领取是一项政策性很强并可由政府掌控的政策工具。为什么不可以在基金紧张时,鼓励人们“延后领取”,给于高于银行的利率,也就是可以让不急于领取养老金的人,可以通过“延领”获得更多利益,给与的利率可随基金状况决定。如果这么办,实际是把退休年龄与领取养老金年龄分开。事实上,从理论上说退休年龄与领取养老金年龄是两个不同的概念,退休年龄可以法定,而领取养老金年龄则可以灵活变动。如果退休年龄仍为60岁,那么如到了60岁,不想领取养老金,可选择“延后”领取,那么此后就可获得比“全额”养老金要多的“增额”养老金。如果要进一步增加政策灵活性,并为少数有困难人着想,那么提前领取养老金也不是不可以,不过必须符合条件,特别是年龄规定。这可能到我国退休年龄达到65岁时更有用。如退休年龄为65岁,那么60~65岁之间是可以领取“减额”养老金。这种提前支取不能大量运用,主要是为未到退休年龄,但又无生活来源的少数人设计。政府可不必担心提前领取“减额”养老金会给养老基金造成负担,“减额”将一直影响到他即使到退休年龄后,养老金水平将比正常领取要低得多,所以领取“减额”养老金并不划算,只是为救急救困而设。总之,这种灵活领取养老金的好处是,人们可各取所需,而政府则可以根据基金需要决定“减额”和“增额”养老金是否采取以及力度的大小。如果政府不主张提前支取养老金,那么就加大减额力度,使人们不愿也不会选择“减额”养老金。政府更多的是希望通过“延后”支取,来稳定基金支出,那么就要加大“增额”养老金的力度。此举目的是要改变目前把退休年龄作为唯一焦点,突出“灵活领取养老金”的实际意义,减轻“延退”的压力,让人们有更多的选择权。随着市场经济的发展,退休年龄前无工作无收入的情况会增多,这种灵活领取养老金的做法,正好适应了社会和市场的需要,使养老金制度更具弹性,更能满足人们的实际需要。

2推荐有别于“延退”的“渐退”政策建议

延迟退休是个趋势,如果把总目标定在65岁退休,方法是可以选择的,每一年延迟几个月,直至65岁为止退休是一种办法,但不止这一种。“延退”动议的担心之一,就是可能会对社会就业造成冲击,特别对年轻人就业带来负面影响。同时企业也会因老职工增多,企业的劳动生产率也可能有影响,生产成本还可能有所增加。为此我们应该设计出一种既能少影响就业,又能使企业减少成本支出的办法,我在此提出的“渐退”建议,实际是为探索解决此难题而可选择的途径之一,仅供参考。

所谓“渐退”的办法是(以男职工为例)目标退休年龄是65岁,从60岁起一直到65岁止,被分成五阶段,每段一年。第一年劳动工作量减少五分之一,工资收入减少五分之一,养老基金递补五分之一。第二年也仍然是劳动工作量减少五分之二,工资收入减少五分之二,养老基金递补五分之二。以后以此类推到第五年为止,也就是到了65岁退休前,工作量没了,工资收入也没了,收入完全依靠养老金,从而完成了“渐退”的全过程

那么采用这种“渐退”办法究竟有何好处?我们说主要有以下5个好处:

(a)相对于“延退”,能缩短改革进程,并且力度平缓,引起的社会震动较小;

(b)工作量的逐年减少,对社会就业总量的减少有积极意义;

(c)工资收入逐年减少,也在逐年减少企业的人工成本;

(d)养老基金也因逐年支付,减轻了基金的支付压力;

(e)通过从劳动到退休的“渐退”,有利于人们能更好向退休生活过渡。

其实,“延退”与“渐退”不存在不相容情况,两者可以先后轮换,也可组合实施。本案目的是向政府提供有别于“延退”的另一种政策考量。

  

  

  

    

作者简介:

郭士征,1942年生,上海财经大学教授、博士生导师(退休),现仍兼任中国社会保险学会常务理事、中国社会保障学会荣誉理事、上海劳动和社会保障学会副会长等职。